TỜ TRÌNH

VỀ VIỆC ĐỀ NGHỊ BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH CỦA THỦ TƯỚNG CHÍNH PHỦ PHÊ DUYỆT CHƯƠNG TRÌNH NÂNG CẤP ĐÔ THỊ QUỐC GIA

Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ

Căn cứ công văn số 969/VPCP-CN ngày 02/3/2004 của Văn phòng Chính phủ, thông báo ý kiến của Thủ tướng Chính phủ “giao Bộ Xây dựng nghiên cứu xây dựng chương trình tổng thể nâng cấp đô thị quốc gia (tiếp nhận khoản viện trợ của Ngân hàng thế giới) trình duyệt theo quy định hiện hành”.
Căn cứ Quyết định số 688/2004/QĐ-TTg ngày 23/6/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt kết quả đàm phán Dự án “Nâng cấp đô thị” vay vốn Ngân hàng Thế giới (WB), trong đó chỉ định Bộ Xây dựng tiếp nhận và thực hiện khoản viện trợ 750.000 USD để xây dựng Chương trình Quốc gia về Nâng cấp đô thị thuộc Dự án.
Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Xây dựng đã chủ trì tổ chức, phối hợp với các bộ ngành, địa phương, chuyên gia trong nước và quốc tế để tiến hành các đánh giá, khảo sát thích hợp xây dựng cho Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia (gọi tắt là NUUP). Đến nay, báo cáo cuối cùng cho nội dung trên đã được hoàn tất.
Bộ Xây dựng kính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét và phê duyệt Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia (NUUP) với những nội dung chính như sau:

1. Sự cần thiết nâng cấp đô thị:

Việt Nam đã và đang đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa tạo nên sự phát triển kinh tế mạnh mẽ đồng thời với quá trình đô thị hóa, tạo sức ép dân số đô thị ngày càng lớn. Để tối ưu hóa lợi ích theo định hướng trên, Chính phủ đã rà soát các chính sách, tiến hành các cải cách điều chỉnh hành chính và luật pháp nhằm đối phó với các vấn đề nảy sinh trong quá trình đô thị hóa nhanh chóng. Sự di cư ồ ạt của dân di cư từ nông thôn tới thành thị và sự gia tăng của khu vực không chính thức đòi hỏi có cách thức tiếp cận mới, sáng tạo với chi phí hiệu quả nhằm giảm bớt áp lực trên, đồng thời đáp ứng được các nhu cầu của cư dân đô thị.

Trong tiến trình công nghiệp hoá đất nước, sự phát triển của các đô thị giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng và bảo vệ môi trường. Hiện nay các đô thị có rất nhiều khu vực yếu kém về điều kiện sống, nhưng chưa có một chiến lược và kế hoạch cụ thể về nâng cấp đô thị, dẫn đến hạn chế sự tiếp cận của các nhà tài trợ đang tìm cơ hội để hỗ trợ và đầu tư. Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và Kế hoạch đầu tư tổng thể nâng cấp đô thị đến năm 2020 sẽ đưa ra một hệ khung gồm cơ chế chính sách, kế hoạch đầu tư và thực hiện mà dựa vào đó Chính quyền các đô thị và các nhà đầu tư có thể phối hợp nâng cấp đô thị có hiệu quả.

Một nghiên cứu trong phạm vi của Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia gần đây đã cho thấy 822 ngàn hộ dân tại các đô thị hiện chưa được cung cấp nước sạch, khoảng 3,11 triệu m³ nước thải được thải ra trực tiếp ra môi trường nước mặt mỗi ngày, trong đó có 0,98 triệu m³ là nước thải công nghiệp, và 0,12 triệu m³ là nước thải từ các bệnh viện; 2,01 triệu m3 là nước thải sinh hoạt. Có khoảng 1,13 triệu hộ dân chưa được thu gom rác và chất thải rắn, khoảng 1,8 triệu hộ dân đô thị có nhà vệ sinh chưa được kết nối với bể xí tự hoại. Trong phạm vi cả nước, có khoảng 7.000 km đường cấp I, II, III tại các khu vực đô thị cần phải được nâng cấp. Về nhà ở, 44 ngàn hộ dân hiện đang sống trong các khu vực thiếu an toàn, và 1,8 triệu nhà ở tại các đô thị vẫn còn là nhà tạm, nhà cấp bốn. Tình trạng thiếu hụt về hạ tầng và nhà ở trầm trọng và yêu cầu dự báo tính đến năm 2020 sẽ được giải quyết thông qua Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia - Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và Kế hoạch đầu tư tổng thể cho nâng cấp đô thị đến năm 2020.

Những chính sách đô thị của Chính phủ Việt Nam nêu trong Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển đô thị đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tháng 11-1998. Theo quy hoạch này, Chính phủ đã yêu cầu nhà tài trợ hỗ trợ chuẩn bị cho một chương trình quốc gia về nâng cấp các cụm dân cư thu nhập thấp tuỳ theo từng vùng đô thị. Những nghiên cứu chuẩn bị bước đầu do Liên minh các đô thị tiến hành năm 2002 đã đặt cơ sở cho dự án Nâng cấp đô thị Việt Nam (gọi tắt là VUUP).

Mục đích của dự án VUUP là giảm nghèo các khu đô thị bằng việc cải thiện điều kiện sống và môi trường, áp dụng phương pháp có sự tham gia của cộng đồng. Dự án được tập trung triển khai tại bốn đô thị lớn là thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Nam Định, thành phố Hải Phòng và thành phố Cần Thơ, bao gồm bảy (7) hợp phần: i) Nâng cấp cơ sở hạ tầng cấp III; ii) Cơ sở hạ tầng cấp I và cấp II hỗ trợ cơ sở hạ tầng cấp III; iii) Nhà tái định cư; iv) Cải thiện hệ thống quản lý nhà đất; v) Chương trình cho vay cải tạo nhà ở; vi) Nâng cao năng lực các Ban quản lý dự án, các cơ quan và cộng đồng; vii) Xây dựng một Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và một Kế hoạch đầu tư tổng thể cho nâng cấp đô thị đến năm 2020.

Căn cứ Quyết định số 688/2004/QĐ-TTg ngày 23/6/2004 của Thủ tướng Chính phủ, hiện nay 4 thành phố đang triển khai thực hiện nâng cấp bằng nguồn vốn vay của Ngân hàng Thế giới (WB). Bộ Xây dựng có trách nhiệm tiếp nhận tài trợ từ Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ phát triển chính sách và nguồn nhân lực Nhật Bản (JPHRD) để xây dựng Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia (khoảng 100 đô thị từ loại 4 trở lên).

2. Mục tiêu nâng cấp đô thị quốc gia

2.1. Mục tiêu chiến lược

- Thực hiện chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo;

- Trực tiếp tham gia vào công tác xoá đói giảm nghèo thông qua nâng cấp đô thị;

- Xây dựng được hệ thống tiêu chí để đánh giá phân loại cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội của khu vực thu nhập thấp trong đô thị, tiêu chí phát triển và cải thiện mức sống cho từng đô thị;

- Xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn của các công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị.

2.2. Các mục tiêu cụ thể

Thực hiện chính sách của Chính phủ là cải thiện điều kiện sống của người dân đô thị và cải thiện điều kiện môi trường tại các trung tâm đô thị.

Mục tiêu của Chương trình đảm bảo đến năm 2020, toàn bộ dân cư đô thị được tiếp cận với nước sạch, nhà vệ sinh có bể tự hoại, chất thải rắn và nước thải được thu gom, xử lý, hệ thống thoát nước kết hợp cho cả thoát nước mưa và nước thải được khôi phục và lắp đặt nhằm giảm bớt nguy cơ lụt lội và loại bỏ nước thải khỏi môi trường. Các khu xây dựng tại đô thị có thể đạt chuẩn về mật độ đường giao thông; hệ thống đèn đường tại các đô thị được nâng cấp, tất cả những ngôi nhà xây tại các khu vực không đảm bảo an toàn và không phù hợp cho sinh sống của người dân sẽ được di dời, các hộ dân sinh sống tại các khu vực có thu nhập thấp có thể được vay vốn để cải tạo nhà ở của mình.

3. Phạm vi và nội dung các hợp phần nâng cấp đô thị quốc gia

3.1. Phạm vi

Phạm vi Chương trình nâng cấp đô thị nghiên cứu tổng thể đô thị hiện tại, đặc biệt là các khu vực có thu nhập thấp (gọi tắt là khu LIA) và các phần diện tích đô thị khác có thiếu hụt về hạ tầng, nhu cầu về nhà ở và diện tích khu vực có mật độ xây dựng cao dự báo đến năm 2020.

Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia được triển khai tại các khu đô thị của các đô thị từ loại IV trở lên.

Phạm vi của Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia liên quan đến 95 đô thị từ loại I đến loại IV và loại đặc biệt.

3.2. Nội dung các hợp phần

- Hạ tầng cấp I và cấp II kể cả xử lý và phân phối nước, xử lý nước thải, thoát nước, thu gom và xử lý chất thải rắn, đường giao thông;

- Hạ tầng cấp III cho các khu vực có thu nhập thấp, các diện tích đô thị khác và diện tích khu vực ven đô thị mở rộng, gồm cấp nước, vệ sinh, thoát nước, thu gom rác và chất thải rắn, đường giao thông và chiếu sáng;

- Tái định cư (cho nhà ở thuộc các khu vực không an toàn tại đô thị);

- Các khoản cho vay cải thiện nhà ở khu vực cải tạo và khu vực tái định cư.

4. Dự báo đô thị hóa

Theo dự báo dân số của Quỹ dân số Liên hợp quốc (UNFP) thì đến năm 2020 dân số của Việt Nam sẽ vượt quá 104 triệu người với 41,6 triệu (40%) sống tại đô thị và 62,4 triệu (60%) sống ở nông thôn. Tốc độ phát triển dân số quốc gia hàng năm của Việt Nam sẽ là 1,38% từ năm 2000 đến năm 2010; và 1,17% từ năm 2010 đến năm 2020. Tuy nhiên, dân số đô thị hàng năm sẽ tăng với tốc độ là 8,9% vào năm 2010 và 6,5% hàng năm từ năm 2010 đến năm 2020. Các thành phố và thị xã đã và đang tăng dân số trong suốt 15 năm qua và sẽ tiếp tục tăng thêm trong vòng 15-20 năm tiếp theo do việc tăng dân số tự nhiên và tăng dân số do di cư từ các khu vực nông thôn đến. Phần lớn người di cư thuộc diện nghèo và rất nhiều người di cư không đăng ký hộ khẩu. Dân di cư nghèo có xu hướng sinh sống tại các khu vực có hạ tầng và nhà ở thiếu thốn, thiếu hụt đáng kể và không được thỏa mãn nhu cầu về hạ tầng và các dịch vụ đô thị. Việc tiếp tục tăng dân số đô thị sẽ làm tăng thêm nhu cầu về tất cả các loại hình dịch vụ và cơ sở vật chất đô thị.

5. Xác định các khu vực có thu nhập thấp (LIA)

Nguyên tắc quan trọng nhất của nâng cấp đô thị đó là đảm bảo việc tham dự tích cực của cộng đồng trong tất cả các giai đoạn chuẩn bị, cũng như thực hiện việc nâng cấp này. Cụ thể việc tham gia của cộng đồng ở đây do các cán bộ địa phương cấp phường làm đại diện, các tổ chức tập thể và một số tổ chức phi Chính phủ cũng được khuyến khích để trợ giúp cho cộng đồng tham gia trong quá trình áp dụng các tiêu chí để xác định khu LIA. Dựa vào các mục tiêu của nâng cấp đô thị và cân nhắc các đặc điểm của các đô thị được chọn cho nghiên cứu, các tiêu chí xác định các khu LIA được đưa ra nhằm bảo đảm các đặc điểm tự nhiên đa dạng của đô thị về thứ hạng, cũng như về địa hình và các yếu tố khác. Đặc biệt, các tiêu chí sử dụng xác định các khu LIA chú trọng cân nhắc đến điều kiện môi trường và điều kiện sống của thành phần dân nghèo đô thị.

6. Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và Kế hoạch đầu tư đến 2020

Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia (NUUP) là một chương trình quốc gia về nâng cấp đô thị bao gồm các dự án kết hợp tuân thủ đúng định hướng của các chính sách phát triển đô thị của Nhà nước. Chương trình được đề xuất cụ thể thành các hoạt động có thể thực hiện được nhằm đạt được các mục tiêu và chỉ tiêu nâng cấp đô thị đã đề ra. Nâng cấp đô thị sẽ cải tạo các khu vực có thu nhập thấp, nơi hạ tầng kém phát triển cũng như mức độ tiếp cận các dịch vụ đô thị còn có nhiều hạn chế. Nâng cấp còn gồm cả các hoạt động xây dựng và đầu tư để tạo ra một mức tiếp cận đến các dịch vụ cơ bản tốt hơn cho dân nghèo đô thị. Nâng cấp đô thị không có nghĩa là sẽ nâng hạng cho đô thị từ loại thấp hơn lên loại cao hơn. Nâng cấp đô thị là tiến hành cải tiến các khu có thu nhập thấp, những cải tiến này được thiết kế theo các tiêu chuẩn cơ sở, “có khả năng đáp ứng” và nhằm tránh có những tác động ảnh hưởng tới cộng đồng ở mức tối thiểu, thấy được những tác động về môi trường trong thời gian ngắn nhất có thể và khuyến khích nhân dân cải thiện chỗ ở của họ. Trên trường quốc tế, “nâng cấp đô thị” thường gắn liền với “nâng cấp khu nhà ổ chuột”, “nâng cấp các khu nhà tồi tàn” “nâng cấp vùng có thu nhập thấp” hoặc “nâng cấp cộng đồng có thu nhập thấp”. Tại Việt Nam, khái niệm nâng cấp đô thị cũng đã được sử dụng.

6.1. Các nguyên tắc và chỉ tiêu của nâng cấp đô thị

6.1.1. Các nguyên tắc:

- Nâng cấp đô thị cho phép sự tham gia tích cực của các cộng đồng dân cư trong mọi giai đoạn, từ chuẩn bị đến thực hiện.

- Nâng cấp là việc cải tạo tại chỗ cộng đồng với sự chuyển đổi di dời ít nhất nhằm duy trì được kết cấu xã hội.

- Phạm vi và độ lớn của các dự án tại các đô thị sẽ được quyết định bởi các bên có liên quan có khả năng và mong muốn chi trả cho các dịch vụ và hạ tầng tại đó.

- Các bài học kinh nghiệm rút ra từ các dự án thuộc lĩnh vực tương tự trước đây, đặc biệt là từ dự án nâng cấp 4 thành phố đang thực hiện (VUUP), sẽ được xem xét thấu đáo trong thiết kế dự án mới. Các kinh nghiệm thực hiện trong hoạt động nâng cấp đô thị của quốc tế được các bên có liên quan đồng ý là phù hợp với hoàn cảnh Việt nam, sẽ được áp dụng.

- Các dự án nâng cấp sẽ cải thiện hạ tầng cơ bản theo các tiêu chuẩn chức năng thích hợp, đáp ứng được với các nhu cầu của cộng đồng mà họ đủ khả năng thanh toán.

- Quá trình nâng cấp tốt nhất sẽ được thực hiện dần dần và theo từng giai đoạn. Các tiêu chuẩn, mức dịch vụ và nguyên tắc riêng của các tiểu dự án sẽ được các phòng ban ngành liên quan thảo luận và đưa ra một mức chuẩn chức năng thích hợp cho nâng cấp hạ tầng cấp III trong khi đảm bảo hạ tầng cung cấp có thể được vận hành và bảo trì bởi cơ quan có trách nhiệm.

- Cộng đồng sẽ cùng đóng góp cho cả chi phí vốn xây dựng và cả chi phí vận hành bảo dưỡng (như các hóa đơn tiền nước hàng tháng, các phí thu gom rác thải).

- Hạ tầng cấp I và II bổ trợ khi cần thiết có thể được cung cấp nhằm đảm bảo cho hạ tầng cấp III tại các cộng đồng có thể hoạt động tốt đáp ứng các yêu cầu của cộng đồng.

- Nâng cấp sẽ dựa trên các Kế hoạch nâng cấp cộng đồng (CUP) do chính cộng đồng chuẩn bị với sự trợ giúp của chính quyền địa phương và các nguồn lực của chính phủ

6.1.2. Các chỉ tiêu cần đạt được đến năm 2020 như sau:

- 100% hộ dân của đô thị được tiếp cận với nước sạch

- 45% lượng nước thải được thu gom và xử lý

- 100% hộ gia đình tại đô thị có nhà vệ sinh có nối đến bể tự hoại

- 100% chất thải rắn được thu gom

- Khôi phục và lắp đặt hệ thống thoát nước kết hợp cho cả thoát nước mưa và nước thải nhằm giảm bớt nguy cơ lụt lội và ngấm trở lại nước thải vào môi trường.

- Các khu xây dựng tại đô thị có thể đạt chuẩn về mật độ đường giao thông

- Nâng cấp được hệ thống đèn đường

- 100% nhà xây tại các khu vực không đảm bảo an toàn và không phù hợp cho sinh sống của người dân sẽ được di dời

- Sẵn có các khoản cho vay để cải tạo nhà ở đối với hộ gia đình có nhà ở chưa đạt chuẩn tại các khu thu nhập thấp.

6.2. Lựa chọn các đô thị ưu tiên cho nâng cấp đô thị

Mô hình đánh giá đa tiêu chí (MCA) đã được xây dựng để cho phép phân tích các thông tin có từ cơ sở dữ liệu, từ đó xác định được phạm vi và mức độ thiếu hụt về hạ tầng tại mỗi đô thị. Một kết luận chung từ đánh giá thiếu hụt hạ tầng này đó là mọi đô thị đều đang gặp phải tình trạng tăng dân số nhanh, và nhu cầu về hạ tầng cũng như dịch vụ đều đang gia tăng. Do tính chất chủ quan này, các điểm số trọng số và tính nhạy cảm giữa điểm số và trọng số áp dụng với các tiêu chí khác nhau được đóng lại, kết luận rút ra ở đây là hệ thống cho điểm các đô thị sử dụng các tiêu chí có trọng số có vẻ khó đưa ra được một thứ tự tối ưu để nâng cấp cho các đô thị. Các tiêu chí ưu tiên với các chỉ số tương ứng đã được thiết lập và chỉnh sửa như sau: i) Độ nghèo; ii) Mức độ thiếu hụt về hạ tầng và dịch vụ; iii) Mức độ ô nhiễm môi trường; iv) Tỷ lệ đô thị hóa; v) Mật độ dân số; vi) Mức độ đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Các tiêu chí này được áp dụng đối với việc chọn lựa 25 thành phố/đô thị cho nghiên cứu ban đầu và 8 thành phố/thị xã đã được chọn lựa để khảo sát chi tiết LIA và lập bản đồ.

Căn cứ vào mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của 4 vùng kinh tế, các đô thị ưu tiên triển khai nâng cấp đô thị gồm:

- Vùng trung du và miền núi phía Bắc: các thành phố Việt Trì, Điện Biên Phủ và thị xã Cao Bằng;

- Vùng đồng bằng sông Hồng: các thành phố Hải Dương và Ninh Bình;

- Vùng Tây Nguyên: thị xã Kon Tum;

- Vùng đồng bằng sông Cửu Long: thành phố Cà Mau và thị xã Trà Vinh.

6.3. Chi phí đầu tư cho nâng cấp đô thị

Nâng cấp hạ tầng cấp III đô thị gồm cả cấp nước, vệ sinh, thoát nước, tiếp cận hè đường, và quản lý chất thải rắn được bao gồm trong một gói đơn công việc là nâng cấp hạ tầng cấp III. Do sự thiếu hụt hạ tầng của các khu vực thu nhập thấp (LIA), việc nâng cấp còn liên hệ với cả việc cung cấp hạ tầng cấp I và II. Vì thế nhu cầu về cấp nước, thoát nước và các hạ tầng khác của các khu vực tuy vẫn thuộc diện tích của đô thị nhưng ở ngoài phạm vi các khu LIA đã được xác định, vẫn còn đang được cân nhắc xem xét trong đánh giá về nhu cầu nâng cấp đô thị. Dự toán chi phí đầu tư cho nâng cấp không bao gồm chi phí đầu tư để nâng cấp các diện tích xã và khu vực nông thôn của các đô thị, do đó dự toán chi phí đầu tư này không phải là chi phí đầu tư để phát triển một thành phố, chi phí đầu tư cho toàn bộ diện tích của thành phố và cho toàn bộ dân cư thành phố. Chi phí đầu tư dự toán ở mức khái quát dựa trên nhu cầu, mức độ thiếu hụt đã xác định và không bị những hạn chế bó buộc, chẳng hạn như không bị các hạn hẹp khó khăn về tài chính, nguồn lực khác hay hạn chế về năng lực. Các tiêu chí cho dự toán chi phí dựa theo các tiêu chuẩn của Việt Nam và giá thị trường phổ biến.

Tổng chi phí dự toán cho nâng cấp 95 đô thị từ loại IV và cao hơn là khoảng 174.143 tỷ đồng. Trong đó, tính cho nâng cấp phần hạ tầng đô thị cấp I và II, chi phí là 38.804 tỷ đồng. Chi phí nâng cấp cho hạ tầng cấp III tại các khu LIA là 23.856 tỷ đồng, cho hạ tầng cấp III khu vực khác của đô thị là 18.651 tỷ đồng, cho hạ tầng cấp III khu vực mở rộng đô thị là 71.417 tỷ đồng. Chi phí tái định cư dự toán là 7.005 tỷ đồng, chi phí hợp phần chương trình cho vay cải tạo nhà là 6.119 tỷ đồng và chi phí dự toán cho hợp phần nâng cao năng lực là 8.293 tỷ đồng.

Dự toán chi phí cơ bản cho nâng cấp 8 đô thị ưu tiên, dự kiến sẽ là nhóm đầu tiên thực hiện chương trình NUUP, là 11.600 tỷ đồng. Trong đó, tính cho nâng cấp phần hạ tầng đô thị cấp I và II, chi phí là 3.573 tỷ đồng. Chi phí nâng cấp cho hạ tầng cấp III tại khu LIA là 2.309 tỷ đồng, cho hạ tầng cấp III khu vực khác của đô thị là 2.276 tỷ đồng, cho hạ tầng cấp III khu vực mở rộng đô thị là 2.275 tỷ đồng. Chi phí tái định cư dự toán là 351 tỷ đồng, chi phí cho hợp phần chương trình cho vay cải tạo nhà là 264 tỷ đồng, chi phí dự toán cho hợp phần nâng cao năng lực là 552 tỷ đồng. Trên cơ sở tổng chi phí đầu tư nâng cấp đô thị cho 8 đô thị ưu tiên sẽ là 11.600 tỷ đồng (Mười một ngàn sáu trăm tỷ đồng) ứng với diện tích đô thị dự báo là 170,59 km2 và dân số dự báo ở mức 936.524 người cho năm 2020, dự toán chi phí đầu tư cho một km² sẽ khoảng 68 tỷ đồng và cho mỗi đầu người ở mức 12,39 triệu đồng.

6.4. Phương hướng thực hiện

Chiến lược đầu tư cho 95 đô thị dựa trên đánh giá chung về tình hình đầu tư và kinh tế. Tám đô thị ưu tiên được đề xuất nâng cấp theo mục tiêu phát triển kinh tế vùng kết hợp với với Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội do Bộ Kế hoạch đầu tư soạn thảo, và đề xuất tài trợ của Ngân hàng Thế giới (WB). Các nhóm đô thị tiếp theo được đầu tư bởi các nhà tài trợ và các tổ chức tài chính khác được phân theo vùng kinh tế dựa trên đánh giá mức độ phát triển chung. Kế hoạch đầu tư cũng trình bày các giai đoạn xác định, giai đoạn chuẩn bị dự án và thực hiện dự án, nhằm giúp hướng cho các nhà hoạch định tài chính trong phân bổ các nguồn tài chính cho mỗi đô thị. Các khái toán chi phí cho quy hoạch sẽ được điều chỉnh lại trong tương lai khi các nghiên cứu tiền khả thi, và khả thi được tiến hành trong giai đoạn thực hiện các dự án và tiểu dự án. Chi phí đầu tư của từng hợp phần của dự án cho mỗi đô thị sẽ được dự toán dựa theo các giả định phù hợp từng địa phương khi các thiết kế tiền khả thi, khả thi và thiết kế chi tiết được chuẩn bị (giai đoạn xác định và chuẩn bị của dự án). Những nghiên cứu này sẽ cân nhắc, xem xét thực trạng, tình hình thực tế của từng đô thị. Hạ tầng cấp I và II đòi hỏi cho một đô thị loại nhỏ không tính đến chính quyền địa phương có khả năng cấp vốn cho các dự án hạ tầng như vậy. Quy mô thực tế của các dự án tiểu hợp phần sẽ chịu ảnh hưởng lớn bởi các nguồn tài chính có từ địa phương và năng lực gọi vốn từ đối tác của họ. Các phương án tài chính cũng là một yếu tố chính khi xác định các tiểu dự án một đô thị muốn thực hiện. Tuy nhiên, nghiên cứu tiền khả thi, khả thi và thiết kế chi tiết sau này có thể điều chỉnh lại các dự toán về chi phí đầu tư của từng tiểu dự án tùy theo khả năng chi trả của các đô thị và điều kiện giá cả thực tế.

7. Các thể chế để thực hiện chiến lược nâng cấp đô thị

7.1. Các thể chế để thực hiện chiến lược nâng cấp đô thị cho các thành phố và thị xã ưu tiên

Nhằm tránh các trì hoãn trong quá trình thực hiện giai đoạn đầu tiên của Chương trình cho tám đô thị ưu tiên, Ban quản lý (BQL) chương trình, dưới sự chỉ đạo của Bộ Xây dựng, sẽ giám sát việc thực hiện dự án khi Ban chỉ đạo được thành lập. Mỗi đô thị tham gia sẽ thành lập một Ban thực hiện dự án (PIU) do lãnh đạo phụ trách mảng phát triển đô thị và cung cấp dịch vụ đô thị của địa phương làm trưởng ban. Ban thực hiện dự án sẽ phối hợp làm việc với BQL chương trình và tư vấn, giúp đỡ tư vấn khi làm việc tại đô thị của mình thông qua: (i) cung cấp tư vấn các số liệu, báo cáo, bản đồ, điều tra liên quan đang có, cũng như các thông tin hữu ích; (ii) làm việc với tư vấn, thảo luận các vấn đề ưu tiên cần nâng cấp của đô thị, xác định các khu LIA và các khu vực ven đô trọng điểm, cung cấp các thông tin các dự án đang và có kế hoạch thực hiện trong đô thị; (iii) sắp xếp các cuộc họp với các người liên quan chủ chốt; (iv) hỗ trợ tham gia của cộng đồng địa phương; và (v) xem xét và phê duyệt Kế hoạch nâng cấp cộng đồng và kế hoạch phát triển vùng ven đô thị mà tư vấn soạn thảo.

7.2. Các thể chế cho thực hiện nâng cấp đô thị trên phạm vi toàn quốc

Cơ quan chủ quản của toàn bộ chương trình NUUP là Bộ Xây dựng. Bộ Xây dựng sẽ lập ra một Ban quản lý (BQL) chương trình, đứng đầu là giám đốc chương trình, chịu trách nhiệm giám sát và quản lý các công việc của dự án, phối hợp làm việc với các đô thị tham gia dự án, các tổ chức tài trợ quốc tế và trong nước.

Ban chỉ đạo dự án do Bộ Xây dựng chủ trì, các thành viên gồm đại diện các cơ quan ban ngành khác và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh để đưa ra hướng dẫn và chỉ đạo chung về chính sách và quản lý và phối hợp với các cơ quan của cấp tỉnh, hành động như một bộ phận liên lạc giữa các cơ quan Trung ương, Ngân hàng Thế giới (WB) và Ban quản lý chương trình trong khi dự án thực hiện.

8. Quản lý tài chính của chương trình

8.1. Lập kế hoạch ngân sách và triển khai

Quá trình lập kế hoạch và chu kỳ ngân sách ở cấp Trung ương và địa phương cần năng động, tránh chồng chéo, trùng lặp hoặc gây trì hoãn, đình đốn thực hiện dự án. Sự phối hợp giữa các cơ quan chính quyền các cấp tạo được sự cộng tác trên phương diện thể chế và xác định được vai trò của từng cơ quan tổ chức trong lĩnh vực phát triển đô thị. Các hội thảo liên ngành, giữa các cơ quan tổ chức đồng bộ cần được tổ chức, có mời các cán bộ Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh và đô thị, các lãnh đạo các phòng ban liên quan để tiến hành sàng lọc dự án ban đầu. Quá trình chọn lọc dự án sẽ được thực hiện có sự tham gia của cộng đồng cơ sở và các cơ quan liên quan. Các quỹ đầu tư sẵn có cho mục đích đầu tư phát triển cần được phân bổ cho các lĩnh vực nâng cấp đô thị. Chính vì vậy, các dự án nâng cấp đô thị cần phải được các ngành và thành phần khác nhau xem xét, cân nhắc kỹ lưỡng, cũng như cần đảm bảo có ngân sách phân bổ. Chi phí đầu tư nâng cấp đô thị được đảm bảo từ 15% đến 20% tổng chi phí dự toán từ ngân sách Nhà nước cấp cho các hoạt động của mỗi đô thị. Lựa chọn ưu tiên của dự án cũng cần được xem xét bởi các cơ quan liên quan nhằm xác định các dự án, tiểu dự án đảm bảo đúng mục tiêu quy hoạch phát triển đô thị, nâng cấp đô thị.

8.2. Những chính sách tài chính hỗ trợ thực hiện

- Thu hút và kêu gọi các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA từ các nhà tài trợ cùng với sự đóng góp của các cá nhân và tổ chức trong nước và quốc tế.

- Huy động đầu tư từ ngân sách địa phương và đóng góp của dân cư cộng đồng, là người sử dụng trực tiếp các hạ tầng và dịch vụ: thông qua hình thức này, người dân sẽ đóng góp cho đầu tư dự án. Vốn đầu tư được lập từ việc xác định nhu cầu đầu tư các tiểu hợp phần của dự án của NUUP, qua đó xác định mục tiêu hợp tác như các tài trợ hoặc khoản cho vay từ các tổ chức tài chính.

- Phát hành trái phiếu: Các hướng dẫn và quy chế cho việc phát hành trái phiếu, dạng trái phiếu phát triển đô thị.

- Vay từ các ngân hàng, các tổ chức tài chính khác: Để bù đắp cho khoản thiếu vốn, việc vay vốn từ ngân hàng có thể được cân nhắc, và cần thêm các tính toán và phân tích để xác định được số tiền cần vay, kế hoạch và thời hạn vay để đảm bảo mức hiệu quả cao nhất. Điều này đòi hỏi tăng cường hệ thống ngân hàng và tài chính của Việt Nam.

- Hóa giá quyền sở hữu các cơ sở vật chất thuộc sở hữu Nhà nước hoặc hạ tầng và cho phép một mức độ sở hữu tư nhân, từ đó chuyển vốn thu được bổ sung cho đầu tư tiếp theo. Việc cổ phần hóa có thể thực hiện thông qua bán cổ phần (công khai trên thị trường cổ phiếu), hoặc qua bán thỏa thuận cho các nhà đầu tư cá nhân, những người có đủ hiểu biết chuyên ngành về điều hành công ty và lĩnh vực đó.

- Tham gia vào các quan hệ hợp tác công tư hợp doanh (PPPs): khi nhà nước sử dụng thuế doanh thu hoặc chuyển đổi tài sản hiện tại để cấp vốn cho đầu tư phát triển, với sự điều hành kết hợp nhịp nhàng với thành phần tư nhân hoặc dưới hình thức một thỏa thuận hợp đồng, thỏa thuận liên doanh hoặc liên minh hợp doanh và sử dụng các kế hoạch tài chính khác nhau.

- Huy động vốn từ các nhà đầu tư khác qua sử dụng các kế hoạch tài chính khác nhau, chẳng hạn hình thức BOT, BTO, hoặc BT bằng cách làm cho hạ tầng cấp III có lợi cho các nhà đầu tư BOT để họ xem xét.

- Củng cố quyền hạn của chính quyền địa phương có thể tạo ra thu nhập và tham gia các quan hệ đối tác với các địa phương khác, các đối tác tư nhân nhằm nâng khả năng đầu tư cho các dự án phát triển tại địa phương, kể cả các dự án nâng cấp đô thị: các mối quan hệ đối tác liên thành phố, liên địa phương, cũng như mối liên hệ giữa chính quyền địa phương với các đối tác tư nhân (một hình thức PPP) có thể có được, như liên doanh, thỏa thuận hợp tác trong thực hiện dự án đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn.

8.3. Các giải pháp tài chính

Giải pháp cho vấn đề tài chính hạn chế trong Ngân sách của Nhà nước và của địa phương là tìm các nguồn tài trợ theo vùng hoặc theo tỉnh. Thông qua Chương trình, chính quyền đô thị cần phải thảo luận với các đơn vị tài trợ quốc tế tiềm năng về khả năng tài trợ các hợp phần của NUUP và các thành phần của dự án. Các nguồn tài trợ quốc tế tiềm năng khác là (i) các khoản vay và tài trợ từ các cơ quan phát triển đa phương chẳng hạn như Ngân hàng quốc tế về tái thiết và phát triển (IBRD), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Các cơ quan của Liên hợp quốc và các cơ quan khác; (ii) các khoản vay và tài trợ của các cơ quan phát triển song phương như Cơ quan Phát triển Quốc tế của Australia (AusAID), Quản trị Hợp tác Phát triển của Bỉ, Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada (CIDA), Bộ Ngoại giao Đan Mạch, Bộ Ngoại giao Phần Lan, Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Bộ Ngoại giao Pháp, Ngân hàng tái thiết Đức (KFW), Bộ Hợp tác và Phát triển kinh tế (BMZ), Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức (GTZ), Bộ Ngoại giao Italy-Ban Tổng giám đốc cho hợp tác phát triển (DGCS), Ngân hàng hợp tác quốc tế của Nhật Bản (JBIC), Bộ Tài chính của Nhật Bản-Ủy ban Quốc tế, Phòng Phát triển thể chế của Nhật Bản, Ngân hàng đầu tư Châu âu (EIB), Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính của Luxembourg, Bộ Ngoại giao Hà Lan, Cơ quan hợp tác phát triển Na Uy (NORAD), Cơ quan hợp tác quốc tế của Española (AEC), Cơ quan hợp tác phát triển quốc tế Thụy Điển (Sida), Cơ quan hợp tác và phát triển của Thụy Sỹ, Phòng hợp tác quốc tế (DFID), Cơ quan phát triển quốc tế của Mỹ (USAID)...

9. Kết luận và kiến nghị

9.1. Kết luận

Từ khi phát triển kinh tế theo định hướng thị trường, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam đã và đang có những thay đổi đáng ghi nhận. Tốc độ tăng dân số trong phần lớn các đô thị được nhìn thấy trước sẽ tiếp tục trong tương lai gần cùng với việc đất nước đạt được các mục tiêu phát triển của mình. Triển vọng của một công cuộc đô thị hóa hết sức năng động trong tương lai cũng được dự báo và thấy trước vì việc dịch chuyển cơ cấu kinh tế sang công nghiệp hóa và hiện đại hóa, áp lực đối với hạ tầng và các dịch vụ đô thị là khó tránh khỏi, vì tỷ lệ tăng trưởng dân số cao và luồng dân di cư ồ ạt từ nông thôn đổ về các thành phố. Các mục tiêu tổng quát cho phát triển vùng nhằm cải thiện các lợi thế cạnh tranh đặc thù của vùng, từ đó thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của các vùng đó. Phát triển vùng còn tập trung vào phát triển các trung tâm kinh tế, trung tâm lớn, cải thiện hiệu quả của các khu công nghiệp, khu chế xuất hiện tại, tăng cường phối hợp giữa các vùng và mở rộng hợp tác với các nước khác. Các kế hoạch ngành cũng cần phải thể hiện các mục tiêu và chỉ tiêu về cả định tính và định lượng đối với các lĩnh vực quan tâm cụ thể, chẳng hạn như cấp nước, quản lý nước thải, chất thải rắn, giao thông và nhà ở.

Tầm nhìn phát triển đô thị tổng thể nhằm hoàn thiện hệ thống trung tâm đô thị của cả nước với hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội hiện đại, môi trường đô thị sạch sẽ, được phân bổ và phát triển một cách cân bằng, ổn định và bền vững. Phát triển bền vững là một yêu cầu cấp thiết và là một yêu cầu sống còn của Việt Nam. Các mối liên hệ liên ngành trong lập kế hoạch và thực hiện dự án cần được xúc tiến nhằm đảm bảo phát triển và nâng cấp đô thị bền vững. Các hợp tác liên tỉnh, phối hợp và cộng tác liên đô thị sẽ mang lại việc thực hiện và vượt qua các khó khăn về nguồn lực và tài chính, đặc biệt trong thực hiện các dự án hạ tầng có các tác động ảnh hưởng đến cả khu vực. Nguồn lực còn hạn chế như về đất, nước, có thể được giải quyết qua các mối quan hệ liên ngành chính phủ, từ đó giảm thiểu chi phí và tối ưu hóa các lợi ích phát triển. Các Kế hoạch nâng cấp cộng đồng (CUP) và Kế hoạch hành động của cộng đồng (CAP) cần được soạn ra và thực hiện tại 95 đô thị thông qua cách tiếp cận có sự tham gia, từ đó nhằm đạt được mục tiêu phát triển đến năm 2020 của Việt Nam.

Quy hoạch chung định hướng phát triển đô thị đến năm 2020 đang được điều chỉnh cho phù hợp và có thể đáp ứng được các thách thức của phát triển đô thị. Chương trình NUUP đã chuẩn bị một Chiến lược nâng cấp đô thị cho quốc gia và Kế hoạch đầu tư tổng thể cho nâng cấp đô thị đến năm 2020. Chương trình NUUP sẽ cung cấp các đầu vào giá trị cho sửa đổi Quy hoạch trên. Các bước đầu tiên cho phát triển vùng ven đô cũng sẽ được đề xuất trong chương trình NUUP. Kế hoạch hành động của chương trình cũng đã được lập. Hướng đi tiếp tục cho phát triển đô thị tại Việt Nam đó chính là trao đổi, truyền thông cho các chiến lược và kế hoạch đầu tư, thực hiện và theo dõi thực hiện nhằm có thể đánh giá được mức độ thực hiện và thành công của toàn bộ chương trình. Chúng ta có thể thấy rằng việc thực hiện Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và Kế hoạch đầu tư tổng thể cho nâng cấp đô thị đến năm 2020 sẽ cải thiện được mức sống và môi trường sống của các khu đô thị và kế hoạch phát triển khu ven đô sẽ hạn chế sự gia tăng các vùng có thu nhập thấp và cung cấp cơ sở hạ tầng đầy đủ cho dân cư các vùng này.

9.2. Kiến nghị

Kế hoạch hành động có dự kiến thời gian và các bước tiếp theo để thực hiện Chiến lược nâng cấp đô thị quốc gia và kế hoạch đầu tư tổng thể đến năm 2020 được thực hiện qua các bước cụ thể dưới đây:

- Chính phủ phê duyệt Chương trình nâng cấp đô thị quốc gia (NUUP) và áp dụng như một chính sách chính thức cho nâng cấp đô thị cho toàn bộ Việt Nam khởi động thực hiện một cách hệ thống chính sách này trong khoảng thời gian từ năm 2008 đến năm 2020

- Thành lập Ban chỉ đạo dự án do Bộ Xây dựng chủ trì, với các đại diện từ các cơ quan ban ngành Trung ương, Uỷ ban nhân dân (UBND) các tỉnh để đưa ra hướng chỉ đạo chung, đồng thời quản lý và phối hợp với tất cả các bên như một cơ quan liên lạc giữa các cơ quan trung ương, Ngân hàng Thế giới (WB) và Ban quản lý (BQL) chương trình trong khi thực hiện dự án.

- Chính phủ giao Bộ Xây dựng soạn thảo các cơ chế, chính sách điều hành cho thực hiện NUUP. Bộ Xây dựng là Cơ quan chủ quản chỉ đạo, quản lý, điều hành thực hiện tổng thể chương trình NUUP.

- Bộ Xây dựng phối hợp với Bộ Kế hoạch đầu tư và Bộ Tài chính xác định một chiến lược tài chính tổng thể và các nguồn tài chính tiềm năng cho đầu tư thực hiện NUUP và báo cáo Chính phủ để thực hiện. Việc này gồm xác định các nguồn tài chính khác nhau từ trong nước và quốc tế. Các nguồn vốn đầu tư tiềm năng trong nước gồm (i) Phân bổ ngân sách quốc gia; (ii) các quỹ do chính quyền địa phương quản lý; (iii) các khoản vay từ ngân hàng trong nước (iv) các đóng góp của cộng đồng bằng tiền mặt và hiện vật . Các nguồn vốn đầu tư quốc tế tiềm năng gồm (i) các khoản vay và viện trợ từ các tổ chức phát triển đa phương như Ngân hàng Thế giới (WB), ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), các cơ quan Liên hợp quốc và các tổ chức khác; và (ii) các khoản vay và viện trợ của các tổ chức phát triển song phương như AusAid, JBIC, GTZ, Cơ quan phát triển quốc tế Đan Mạch DANIDA, CIDA và các tổ chức khác.

- Một Chiến lược tài chính tổng quát sẽ bao gồm (i) việc phối hợp và quản lý của các cơ quan tài trợ quốc tế; (ii) chính sách chuyển các khoản vốn cho vay quốc tế đến các địa phương hoặc thông qua các khoản trợ giúp hoặc theo cơ chế cho vay; (iii) xác định được phần đóng góp của các cộng đồng và của chính quyền địa phương cho chi phí dự án; (iv) chính sách biểu giá áp dụng, các khoản phí thu đối với người sử dụng và thu hồi vốn từ người tiêu thụ. Để hỗ trợ cho hoạt động phát triển đô thị hướng tới cần thiết lập một quỹ phát triển nâng cấp đô thị quốc gia (NUUDF) do một hoặc một số ngân hàng trong nước điều hành thông qua quỹ chuyển vốn đầu tư nâng cấp đô thị cho các địa phương. Ban quản lý chương trình sẽ cân nhắc việc mời một số chuyên gia tài chính đô thị trong nước và quốc tế như các cố vấn để trợ giúp trong xây dựng chiến lược tài chính và đưa chiến lược vào thực hiện.

- Ban quản lý chương trình sẽ tổ chức một diễn đàn thảo luận để trình bày chương trình cho tất cả các nhà tài trợ quốc tế song phương và đa phương nhằm tìm kiếm sự quan tâm và cam kết hỗ trợ để thực hiện chương trình. Các khách mời tiềm năng gồm có Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Chương trình định cư Liên hợp quốc UNHABITAT, Liên minh các đô thị (Cities Alliance), GTZ, CIDA, DANIDA, JBIC, AusAid và các nhà tài trợ khác. Bộ Xây dựng sẽ phối hợp với các địa phương, cơ quan liên quan đàm phán về khoản vay hoặc tài trợ trình Chính phủ phê chuẩn.

- Bộ Xây dựng chỉ đạo phối hợp với địa phương triển khai nghiên cứu báo cáo đầu tư nâng cấp đô thị (tiền khả thi và khả thi), thiết kế kỹ thuật chi tiết và xây dựng hồ sơ thầu cho 8 đô thị với sự trợ giúp của Ngân hàng Thế giới (WB) cho giai đoạn ưu tiên ban đầu từ nguồn vốn vay ưu đãi từ Ngân hàng Thế giới (WB), đó là Cao Bằng, Điện Biên Phủ, Hải Dương, Ninh Bình, Việt Trì, Kon Tum, Trà Vinh, Cà Mau.

- Bộ Xây dựng đề xuất nhu cầu vốn để thực hiện Chương trình và Chiến lược phát triển vùng ven các đô thị.

- Ban quản lý chương trình sẽ giám sát việc thực hiện thi công dự án, mua sắm trang thiết bị theo đúng các hướng dẫn và luật lệ hiện hành.

Bộ Xây dựng kính trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định./.