Tổng hợp điểm mới cơ bản của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

1. Về hình thức văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm 15 loại văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, so với Luật năm 2008, Luật năm 2015 giảm được 05 loại văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt, Luật đã bỏ hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên được ban hành dưới dạng Nghị định của Chính phủ.

2. Luật năm 2015 bổ sung 01 điều quy định về các hành vi bị nghiêm cấm (Điều 14), bao gồm các hành vi sau:

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

- Ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm pháp luật;

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

- Quy định thủ tục hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Tổng Kiểm toán Nhà nước; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính -  kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật.

3. Về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật năm 2015 bổ sung 01 điều (Điều 7) về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, một số nội dung đáng lưu ý như:

- Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về tiến độ trình và chất lượng dự án, dự thảo văn bản do mình trình.

- Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành văn bản về tiến độ soạn thảo, chất lượng dự án, dự thảo văn bản được phân công soạn thảo.

- Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chịu trách nhiệm về nội dung và thời hạn tham gia góp ý kiến.

- Cơ quan thẩm định chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về kết quả thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

- Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy định chi tiết có nội dung ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết.

- Người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được phân công thực hiện.

4. Về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Luật năm 2015 không quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ giữ lại quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm.

5. Bổ sung quy trình xây dựng chính sách

Luật năm 2015 đã bổ sung quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản.

Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và các loại nghị định sau của Chính phủ:

- Nghị định quy định những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên;

- Nghị định quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của Bộ, cơ quan ngang Bộ;

- Nghị định quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

 - Nghị định quy định các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân;

- Nghị định quy định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ;

- Nghị định quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

5.1. Quy trình xây dựng chính sách trong luật, pháp lệnh

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Thứ nhất, cơ quan có thẩm quyền tiến hành: Tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu khoa học, thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan; xây dựng nội dung của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách, đánh giá tác động của chính sách, các giải pháp và lý do của việc lựa chọn chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh.

Thứ  hai, chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy định tại Điều 37, hồ sơ gồm: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Bản tổng hợp và giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.

Luật năm 2015 quy định thủ tục bắt buộc lấy ý kiến góp ý và phản biện báo cáo đối với báo cáo đánh giá tác động của chính sách.

Thứ ba, tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày); tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức lập đề nghị.

Bên cạnh đó, Điều 36 của Luật quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Bước 2: Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 39)

Luật năm 2015 quy định việc bắt buộc thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và giao Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định trước khi trình Chính phủ.

Bước 3: Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 40)

Cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất 20 ngày, trước ngày tổ chức phiên họp của Chính phủ. Hồ sơ trình gồm các tài liệu quy định tại Điều 37 của Luật; Báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định và các tài liệu khác (nếu có).

Bước 4: Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 41, Điều 42 và Điều 43)

Chính phủ sẽ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ra nghị quyết. Chính sách được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành. Trên cơ sở nghị quyết của Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và gửi Bộ Tư pháp để lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành.

Bước 5: Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 46)

Chậm nhất vào ngày 01 tháng 3 của năm trước, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, đồng thời được gửi đến Ủy ban pháp luật để thẩm tra.

Bước 6: Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 47)

Ủy ban pháp luật tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.

Bước 7: Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 48)

Bước 8: Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (Điều 49)

5.2. Quy trình xây dựng chính sách trong nghị định của Chính phủ

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị định

Cơ quan đề nghị xây dựng nghị định có trách nhiệm tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị định; xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị định sau khi được Chính phủ thông qua; tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định (thời hạn lấy ý kiến ít nhất 30 ngày) và chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định theo quy định tại Điều 87 của Luật này.

Bước 2: Thẩm định đề nghị xây dựng nghị định (Điều 88)

Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị định.

Bước 3: Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định (Điều 89)

Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng nghị định do các Bộ, cơ quan ngang bộ trình, Chính phủ sẽ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị định tại phiên họp của Chính phủ. VPCP chủ trì soạn thảo xây dựng nghị quyết về đề nghị xây dựng nghị định và trình TTgCP ký ban hành.

6. Đối với quy trình xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng:

- Trong quá trình soạn thảo, Bộ phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình tiếp thu các ý kiến góp ý; đánh giá tác động văn bản, đánh giá thủ tục hành chính trong văn bản trong trường hợp được giao quy định thủ tục hành chính;

- Đối với thông tư có quy định ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp hoặc có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Bộ trưởng thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học để thẩm định dự thảo thông tư.

7. Sửa đổi, bổ sung một số quy định về soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật

- Báo cáo thẩm định, thẩm tra phải thể hiện rõ ý kiến về việc dự án, dự thảo đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình. Trong trường hợp Bộ Tư pháp kết luận dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Chính phủ thì trả lại hồ sơ cho cơ quan chủ trì soạn thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo (khoản 4 Điều 58); trường hợp cơ quan chủ trì thẩm tra có ý kiến dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội thì báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét trả lại hồ sơ cho cơ quan trình dự án, dự thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo (Điều 67);

- Bổ sung quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại ba kỳ họp Quốc hội đối với các dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp (Điều 76).

8. Mở rộng dân chủ, tăng cường tính công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Một là, đối với luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, việc lấy ý kiến được coi là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn đề nghị xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo. Thời hạn đăng tải để  lấy ý kiến ít nhất 30 ngày với đề nghị xây dựng chính sách và ít nhất 60 ngày với dự án, dự thảo văn bản. Đối với nghị định quy định chi tiết, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,... thì việc lấy ý kiến được thực hiện khi đã có dự thảo văn bản (thời hạn đăng tải ít nhất 60 ngày).

Hai là, quy định trách nhiệm bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đề nghị xây dựng nghị định.

Ba là, nội dung lấy kiến phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và tập trung vào những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân. Trong thời gian dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết đang được lấy ý kiến nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý (khoản 1 Điều 57).

Bốn là, đăng tải công khai báo cáo giải trình, tiếp thu trên các cổng thông tin điện tử nêu trên (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86). Bên cạnh đó, Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức thành nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 5).

9. Về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn

- Bổ sung 03 trường hợp (Điều 146), gồm: (1) Trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; (2) Trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (3) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.

- Quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo quy trình rút gọn: Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (khoản 2 Điều 151).

10. Về việc ban hành văn bản quy định chi tiết

Luật năm 2015 bổ sung một số quy định mới như:

- Quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh” (khoản 1 Điều 11);

- Quy định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết (khoản 6 Điều 7).

11. Về đăng Công báo, công bố, đăng tải, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật

- Không quy định “văn bản quy phạm pháp luật không đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành”.

- Bổ sung quy định về việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có giá trị sử dụng chính thức (Điều 157).

12. Về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

- Bổ sung 01 khoản quy định “Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.

- Bổ sung 01 khoản tại Điều 156 quy định về nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế khi văn bản pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Cụ thể như sau: “Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”.

Nguồn: mt.gov.vn