Kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí: Nhiều lỗ hổng trong quy định

Môi trường không khí và yêu cầu phát triển bền vững

Cho đến nay, Việt Nam chưa có một chiến lược tổng thể dài hạn về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Trong đó có vấn đề tiếp cận kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí trong mối quan hệ với chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, với quyền được sống trong môi trường trong lành và gắn với yêu cầu phát triển bền vững quốc gia.

Về chính sách, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ngày càng hoàn thiện, nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều thiếu sót. Có thể nêu một số điểm như sau: Việt Nam hiện vẫn thiếu các quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí đối với mùi và quy chuẩn môi trường không khí trong nhà; thứ hai, các chính sách về ưu đãi liên quan đến sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí còn quy định chung chung, chưa rõ ràng; ba là, các chính sách, quy định về phát triển bền vững ưu tiên lĩnh vực thân thiện môi trường được quy định khá rõ ràng, nhưng thực tiễn áp dụng pháp luật lại chưa hiệu quả. Cùng với đó, mặc dù Nhà nước ta đã ban hành các quy định nhằm thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu, nhưng các quy định pháp luật hiện hành lại chưa thể hiện được logic này dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật.

Các quy định về dự án phát triển sạch nhằm giảm thiểu các-bon và hình thành thị trường mua bán quyền phát thải đã được quy định trong pháp luật nước ta nhưng còn rườm rà, thiếu cụ thể đặc biệt quá trình thực hiện còn rất nhiều vướng mắc và khó khăn. Trong khi đó, các quy định về cấm các hành vi làm ô nhiễm môi trường, trong đó có môi trường không khí đã được ghi nhận trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhưng một số quy định lại chưa được cụ thể hóa trong Bộ luật Hình sự hiện hành. Thí dụ: Vi phạm các quy định về độ rung, tiếng ồn, pháp nhân gây ô nhiễm môi trường… Trong hệ thống các quy định, hiện chưa có quy định về đánh giá tác động môi trường không khí riêng. Hơn nữa, hiện nay thực tiễn cho thấy việc thẩm định qua Hội đồng thẩm định nhiều trường hợp do chính cơ quan phê duyệt dự án thành lập đã dẫn tới hiện tượng cha chung không ai khóc, việc kiểm soát thực hiện các cam kết trong báo cáo ĐTM còn chưa hiệu quả, cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm chưa thật sự chặt chẽ. Đặc biệt, Luật yêu cầu đánh giá tác động môi trường cần dựa vào sức chịu tải của môi trường, nhưng chưa quy định rõ việc xác định sức chịu tải của môi trường như thế nào (Điều 64).

Bất cập phát hiện và xử lý sai phạm

Hiện trạng mạng lưới quan trắc ô nhiễm môi trường không khí vẫn còn thiếu và mỏng cũng là nguyên nhân gây ảnh hưởng đến hiệu quả phát hiện ô nhiễm môi trường không khí. Với các thông tin cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố thì thực tế cho thấy, thông tin từ kênh này chưa nhiều và chưa kịp thời, chưa đáp ứng được mong mỏi của người dân.

Luật cũng quy định tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chủ thể sản xuất, kinh doanh phải cung cấp thông tin về tình hình môi trường, nhưng theo Luật thì cá nhân lại không có quyền trực tiếp thực hiện quyền này mà phải thông qua tổ chức hoặc đại diện cộng đồng dân cư. Điều này ảnh hưởng đến quyền được thông tin môi trường của người dân, ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của người dân. Một bất cập đáng kể vẫn còn tồn tại nữa là quy định về thanh tra môi trường không khí còn tản mạn, phân tán, chưa có sự hợp lý so với Luật Thanh tra năm 2010, chưa có quy định riêng mang tính hệ thống về thanh tra môi trường không khí. Trong khi đó, trên thực tế hoạt động thanh tra môi trường vẫn còn chồng chéo, thiếu phối hợp giữa thanh tra Bộ, thanh tra Tổng cục và thanh tra Sở và hoạt động thanh tra có chính quyền địa phương, vẫn có những tiêu cực trong quá trình thanh tra ảnh hưởng đến xử lý dứt điểm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường.

Tội gây ô nhiễm môi trường được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999 và Bộ luật Hình sự năm 1999, sửa đổi, bổ sung năm 2009 thì tội này cấu thành vật chất tức là phải có hậu quả nghiêm trọng xảy ra mới bị truy cứu nên cũng gây khó khăn cho quá trình đấu tranh phòng, chống tội phạm, bởi thực tế cho thấy việc xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường không khí gây ra là không dễ dàng, đặc biệt là khó xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm môi trường không khí và thiệt hại xảy ra. Do vậy, đến nay chưa có một cá nhân nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội này. Bộ luật Hình sự 2015 sửa đổi có chỉnh sửa về Tội gây ô nhiễm môi trường và quy định, chuyển tội này sang cấu thành hình thức tức là chỉ cần có hành vi nguy hiểm cho xã hội là đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Mặc dù vậy, tội này vẫn chỉ áp dụng với hành vi thải khí và bụi, mà chưa quy định đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường về độ rung, tiếng ồn, mùi. Hơn nữa, theo quy định thì hành vi xả thải phải đạt một tải lượng nhất định thì mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự, quy định này gây khó ở chỗ việc xác định tải lượng này với môi trường không khí là không hề dễ dàng.

Tổ chức chính trị xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức quốc tế phi chính phủ, cộng đồng dân cư có vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Mặc dù Luật Bảo vệ Môi trường đã phần nào ghi nhận trách nhiệm của các tổ chức này, nhưng chưa có những quy định cụ thể nhằm phát huy mạnh mẽ hơn các chủ thể này vào hoạt động giám sát, kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí; đồng thời, chúng ta chưa có chính sách khuyến khích thúc đẩy thực hiện trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp; các công cụ kinh tế đã được sử dụng để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả mong muốn.

Nguyên nhân của những hạn chế

Một trong những nguyên nhân căn bản dẫn đến những bất cập của hệ thống quy định pháp luật như đã nêu ở trên là do thiếu văn bản quy định pháp luật đặc thù cho quản lý môi trường không khí. Trong khi các quy định về BVMT trong nước thải, chất thải rắn, chất thải nguy hại… đều được chú trọng thì quy định về quản lý chất lượng không khí (trừ TCVN, QCVN) hầu như chưa có (nghị định, quyết định, thông tư,...). Đặc biệt, đang rất thiếu sự kết hợp quản lý chất lượng không khí giữa trung ương và địa phương.

Một vấn đề cần sớm được quan tâm, điều chỉnh là chức năng, nhiệm vụ, thể chế và tổ chức quản lý môi trường không khí đô thị chưa rõ ràng, thiếu nhất quán giữa các ngành tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, xây dựng… Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT)được Chính phủ giao thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về môi trường trong đó có môi trường không khí, nhưng: Quyết định số 328/2005/QĐ-TTg, Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg lại giao nhiệm vụ kiểm soát ô nhiễm không khí đô thị, cải thiện chất lượng không khí đô thị cho Bộ Giao thông vận tải. Cơ chế phối hợp công tác, chia sẻ thông tin về quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm của Bộ TNMT và các bộ, ngành, giữa cơ quan trung ương và địa phương chưa được thực hiện. Chưa xác định được phạm vi trách nhiệm của Bộ TNMT và các bộ, ngành khác như tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, xây dựng,… trong kiểm soát, đánh giá nguồn thải.

Ô nhiễm môi trường không khí là vấn đề không chỉ của riêng các đô thị, và là một tác nhân âm thầm ảnh hưởng lớn đến sức khỏe của cộng đồng, xã hội. Chính vì vậy, việc nhận diện những bất cập trong hệ thống quy định pháp luật sẽ thật sự có ý nghĩa khi được các cơ quan chức năng ghi nhận, đánh giá và điều chỉnh trực tiếp vào hoạt động thực tiễn quản lý trong đời sống xã hội.

Môi trường không khí và yêu cầu phát triển bền vững

Cho đến nay, Việt Nam chưa có một chiến lược tổng thể dài hạn về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Trong đó có vấn đề tiếp cận kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí trong mối quan hệ với chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, với quyền được sống trong môi trường trong lành và gắn với yêu cầu phát triển bền vững quốc gia.

Về chính sách, pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí ngày càng hoàn thiện, nhưng vẫn còn bộc lộ nhiều thiếu sót. Có thể nêu một số điểm như sau: Việt Nam hiện vẫn thiếu các quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí đối với mùi và quy chuẩn môi trường không khí trong nhà; thứ hai, các chính sách về ưu đãi liên quan đến sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí còn quy định chung chung, chưa rõ ràng; ba là, các chính sách, quy định về phát triển bền vững ưu tiên lĩnh vực thân thiện môi trường được quy định khá rõ ràng, nhưng thực tiễn áp dụng pháp luật lại chưa hiệu quả. Cùng với đó, mặc dù Nhà nước ta đã ban hành các quy định nhằm thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu, nhưng các quy định pháp luật hiện hành lại chưa thể hiện được logic này dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật.

Các quy định về dự án phát triển sạch nhằm giảm thiểu các-bon và hình thành thị trường mua bán quyền phát thải đã được quy định trong pháp luật nước ta nhưng còn rườm rà, thiếu cụ thể đặc biệt quá trình thực hiện còn rất nhiều vướng mắc và khó khăn. Trong khi đó, các quy định về cấm các hành vi làm ô nhiễm môi trường, trong đó có môi trường không khí đã được ghi nhận trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, nhưng một số quy định lại chưa được cụ thể hóa trong Bộ luật Hình sự hiện hành. Thí dụ: Vi phạm các quy định về độ rung, tiếng ồn, pháp nhân gây ô nhiễm môi trường… Trong hệ thống các quy định, hiện chưa có quy định về đánh giá tác động môi trường không khí riêng. Hơn nữa, hiện nay thực tiễn cho thấy việc thẩm định qua Hội đồng thẩm định nhiều trường hợp do chính cơ quan phê duyệt dự án thành lập đã dẫn tới hiện tượng cha chung không ai khóc, việc kiểm soát thực hiện các cam kết trong báo cáo ĐTM còn chưa hiệu quả, cơ chế tiền kiểm và hậu kiểm chưa thật sự chặt chẽ. Đặc biệt, Luật yêu cầu đánh giá tác động môi trường cần dựa vào sức chịu tải của môi trường, nhưng chưa quy định rõ việc xác định sức chịu tải của môi trường như thế nào (Điều 64).

Bất cập phát hiện và xử lý sai phạm

Hiện trạng mạng lưới quan trắc ô nhiễm môi trường không khí vẫn còn thiếu và mỏng cũng là nguyên nhân gây ảnh hưởng đến hiệu quả phát hiện ô nhiễm môi trường không khí. Với các thông tin cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm công bố thì thực tế cho thấy, thông tin từ kênh này chưa nhiều và chưa kịp thời, chưa đáp ứng được mong mỏi của người dân.

Luật cũng quy định tổ chức, cá nhân có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chủ thể sản xuất, kinh doanh phải cung cấp thông tin về tình hình môi trường, nhưng theo Luật thì cá nhân lại không có quyền trực tiếp thực hiện quyền này mà phải thông qua tổ chức hoặc đại diện cộng đồng dân cư. Điều này ảnh hưởng đến quyền được thông tin môi trường của người dân, ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của người dân. Một bất cập đáng kể vẫn còn tồn tại nữa là quy định về thanh tra môi trường không khí còn tản mạn, phân tán, chưa có sự hợp lý so với Luật Thanh tra năm 2010, chưa có quy định riêng mang tính hệ thống về thanh tra môi trường không khí. Trong khi đó, trên thực tế hoạt động thanh tra môi trường vẫn còn chồng chéo, thiếu phối hợp giữa thanh tra Bộ, thanh tra Tổng cục và thanh tra Sở và hoạt động thanh tra có chính quyền địa phương, vẫn có những tiêu cực trong quá trình thanh tra ảnh hưởng đến xử lý dứt điểm các cơ sở gây ô nhiễm môi trường.

Tội gây ô nhiễm môi trường được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999 và Bộ luật Hình sự năm 1999, sửa đổi, bổ sung năm 2009 thì tội này cấu thành vật chất tức là phải có hậu quả nghiêm trọng xảy ra mới bị truy cứu nên cũng gây khó khăn cho quá trình đấu tranh phòng, chống tội phạm, bởi thực tế cho thấy việc xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường không khí gây ra là không dễ dàng, đặc biệt là khó xác định mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm môi trường không khí và thiệt hại xảy ra. Do vậy, đến nay chưa có một cá nhân nào bị truy cứu trách nhiệm hình sự về tội này. Bộ luật Hình sự 2015 sửa đổi có chỉnh sửa về Tội gây ô nhiễm môi trường và quy định, chuyển tội này sang cấu thành hình thức tức là chỉ cần có hành vi nguy hiểm cho xã hội là đã bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Mặc dù vậy, tội này vẫn chỉ áp dụng với hành vi thải khí và bụi, mà chưa quy định đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường về độ rung, tiếng ồn, mùi. Hơn nữa, theo quy định thì hành vi xả thải phải đạt một tải lượng nhất định thì mới bị truy cứu trách nhiệm hình sự, quy định này gây khó ở chỗ việc xác định tải lượng này với môi trường không khí là không hề dễ dàng.

Tổ chức chính trị xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức quốc tế phi chính phủ, cộng đồng dân cư có vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Mặc dù Luật Bảo vệ Môi trường đã phần nào ghi nhận trách nhiệm của các tổ chức này, nhưng chưa có những quy định cụ thể nhằm phát huy mạnh mẽ hơn các chủ thể này vào hoạt động giám sát, kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí; đồng thời, chúng ta chưa có chính sách khuyến khích thúc đẩy thực hiện trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp; các công cụ kinh tế đã được sử dụng để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí, nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả mong muốn.

Nguyên nhân của những hạn chế

Một trong những nguyên nhân căn bản dẫn đến những bất cập của hệ thống quy định pháp luật như đã nêu ở trên là do thiếu văn bản quy định pháp luật đặc thù cho quản lý môi trường không khí. Trong khi các quy định về BVMT trong nước thải, chất thải rắn, chất thải nguy hại… đều được chú trọng thì quy định về quản lý chất lượng không khí (trừ TCVN, QCVN) hầu như chưa có (nghị định, quyết định, thông tư,...). Đặc biệt, đang rất thiếu sự kết hợp quản lý chất lượng không khí giữa trung ương và địa phương.

Một vấn đề cần sớm được quan tâm, điều chỉnh là chức năng, nhiệm vụ, thể chế và tổ chức quản lý môi trường không khí đô thị chưa rõ ràng, thiếu nhất quán giữa các ngành tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, xây dựng… Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT)được Chính phủ giao thống nhất đầu mối quản lý nhà nước về môi trường trong đó có môi trường không khí, nhưng: Quyết định số 328/2005/QĐ-TTg, Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg lại giao nhiệm vụ kiểm soát ô nhiễm không khí đô thị, cải thiện chất lượng không khí đô thị cho Bộ Giao thông vận tải. Cơ chế phối hợp công tác, chia sẻ thông tin về quản lý nhà nước về kiểm soát ô nhiễm của Bộ TNMT và các bộ, ngành, giữa cơ quan trung ương và địa phương chưa được thực hiện. Chưa xác định được phạm vi trách nhiệm của Bộ TNMT và các bộ, ngành khác như tài nguyên môi trường, giao thông vận tải, xây dựng,… trong kiểm soát, đánh giá nguồn thải.

Ô nhiễm môi trường không khí là vấn đề không chỉ của riêng các đô thị, và là một tác nhân âm thầm ảnh hưởng lớn đến sức khỏe của cộng đồng, xã hội. Chính vì vậy, việc nhận diện những bất cập trong hệ thống quy định pháp luật sẽ thật sự có ý nghĩa khi được các cơ quan chức năng ghi nhận, đánh giá và điều chỉnh trực tiếp vào hoạt động thực tiễn quản lý trong đời sống xã hội.

Nguồn: nhandan.com.vn

>> XEM BẢN TIẾNG ANH CỦA BÀI VIẾT NÀY TẠI ĐÂY